Controverse sur le changement climatique en Californie : Effets de Prop 23 sur AB 32 et arguments en faveur de AB 32 (partie II de II)

17 septembre 2010

Il y a plusieurs semaines, j'ai publié un aperçu détaillé de l'AB32 et de la proposition 23 en prévision de l'élection du gouverneur de Californie. À un jour du scrutin, le 2 novembre 2010, je publie à nouveau cet article dans l'espoir de susciter une prise de conscience de dernière minute et d'améliorer les connaissances sur l'une des propositions de vote les plus controversées des élections au poste de gouverneur des États-Unis en 2010 : la proposition 23.

Dans mon billet de septembre, j'ai expliqué en détail les spécificités de l'AB32, la loi californienne historique sur les solutions au réchauffement climatique, et de la Proposition 23, une proposition des compagnies pétrolières texanes visant à mettre en veilleuse la législation sur le changement climatique, vieille de quatre ans, jusqu'à ce que le taux de chômage en Californie descende en dessous de 5,5%. Je ne vais pas répéter l'information ici, mais pour vous familiariser avec la question, consultez mon billet connexe intitulé Controverse sur le changement climatique en Californie : Résumé de la loi californienne sur le climat AB 32 et de la proposition de vote 23 (partie I de II).

Alors que le billet précédent s'attachait principalement à résumer les détails du projet de loi et de la proposition et à replacer la question dans le contexte des précédentes législations environnementales californiennes, ce billet se concentre entièrement sur les effets de la proposition 23, notamment sur l'AB 32 et sur la dynamique et l'incertitude de la législation sur le changement climatique en Californie et aux États-Unis. Je dois mentionner qu'un aspect essentiel du débat sur la suspension ou non de l'AB 32 est l'impact économique, mais je n'en parlerai pas trop ici. Ce billet reste plutôt axé sur l'effet de la Prop 23 sur les réductions d'émissions de gaz à effet de serre, sur l'élan de la politique en matière de changement climatique et sur les initiatives environnementales des États et des régions.

Effets de la proposition 23 sur les mesures AB 32

Si la population californienne vote demain en faveur de la proposition 23, les mesures prévues par l'AB 32 en ressentiront les effets le plus directement et le plus immédiatement. Un certain nombre d'actions discrètes ont déjà été lancées dans le cadre de l'AB32, et dans certains cas, des actions connexes sont en cours d'élaboration depuis quatre ans déjà. Vous trouverez ci-dessous un échantillon des mesures AB32 qui seraient bloquées par la proposition 23.

Programme de plafonnement et d'échange

Dans le domaine de l'échange de droits d'émission, Prop 23 suspendra le programme de plafonnement et d'échange en cours de finalisation par le California Air Resources Board (CARB), ce qui aurait plusieurs conséquences négatives. La suspension du programme de plafonnement et d'échange proposé par la Californie affecterait indirectement le développement et la mise en œuvre du tout nouveau programme de réduction des émissions de gaz à effet de serre. Western Climate Initiative (WCI), avec des répercussions sur la politique environnementale et l'économie des partenaires de la WCI.

Formée en 2007, la Western Climate Initiative est une "collaboration de juridictions indépendantes travaillant ensemble pour identifier, évaluer et mettre en œuvre des politiques de lutte contre le changement climatique au niveau régional". La WCI fonctionne indépendamment des gouvernements nationaux et ses membres sont des États et des provinces de l'ouest des États-Unis et du Canada, notamment l'Arizona, l'Oregon, l'État de Washington, la Colombie-Britannique, le Manitoba, l'Ontario, le Québec et, plus particulièrement pour ce sujet particulier, la Californie. L'un des principaux objectifs de la WCI est de "concevoir et de mettre en œuvre un système multi-juridictionnel de plafonnement et d'échange fondé sur le marché" parmi ses membres. Le programme couvrirait les six gaz à effet de serre visés par le protocole de Kyoto et les principaux secteurs économiques, notamment l'énergie et les transports, et serait introduit en deux phases à partir du 1er janvier 2012. La WCI se concentre sur l'élaboration d'un plan régional, plutôt que national, visant à réduire les émissions de GES de 15% par rapport aux niveaux de 2005 d'ici 2020. Une fois la mise en œuvre complète d'ici 2015, elle couvrirait près de 90% d'émissions de GES dans les États et provinces partenaires de la WCI.

La Californie a travaillé en étroite collaboration avec la WCI pendant l'élaboration de son propre programme de plafonnement et d'échange. L'objectif de ce partenariat de travail était de concevoir un programme qui s'articulerait facilement avec les programmes des autres États et provinces de la WCI et qui contribuerait à réduire les coûts globaux de mise en œuvre et d'administration du programme. Toutefois, si la Proposition 23 suspendait l'élaboration du programme de plafonnement et d'échange de la Californie, l'élan du programme de plafonnement et d'échange de la WCI serait considérablement ralenti et le programme régional de plafonnement et d'échange souffrirait du manque de coordination avec la Californie. Si le programme de plafonnement et d'échange de la WCI est en mesure de progresser sans le soutien de la Californie, un autre problème majeur se pose : si l'AB 32 est toujours suspendu à l'approche du 1er janvier 2012 - date de mise en œuvre de la phase 1 -, le bassin d'émissions couvert par le programme sera presque réduit de moitié, puisque la Californie représente environ 40% des émissions de GES à couvrir par le programme de la WCI. Son absence du programme de la WCI nuirait considérablement à la capacité de cette dernière d'atteindre ses objectifs de réduction des émissions et réduirait l'efficacité du programme en raison de la réduction substantielle du marché d'échange des émissions. Enfin, les entreprises qui ont pris des mesures précoces en prévision d'un programme californien de plafonnement et d'échange afin de réduire les coûts de conformité ne recevraient aucun crédit pour leurs investissements et leur travail.

En résumé, le succès du programme régional de la WCI dépend fortement de l'importante part de marché des émissions et de l'expérience de la Californie en matière de politique climatique, et la suspension du programme de plafonnement et d'échange de l'Etat par Prop 23 couperait l'herbe sous le pied du commerce des émissions de la côte ouest dans un avenir prévisible. Étant donné qu'un point commun contre l'AB 32 est qu'il exige que la Californie investisse de manière disproportionnée dans des initiatives à faible teneur en carbone par rapport aux autres États, il faut souligner que les impacts sur le programme de plafonnement et d'échange de la WCI, provoqués par la suspension de l'AB 32, ralentiraient l'élan et les progrès dans d'autres États qui travaillent vers des économies durables.

Norme relative au portefeuille d'énergies renouvelables

Une norme de portefeuille renouvelable (RPS) est une réglementation exigeant que les sources d'énergie renouvelables, telles que le vent, le soleil et la biomasse, représentent une proportion accrue de la production d'énergie. En 2002, la California Renewable Portfolio Standard a été créée et exige que les entreprises énergétiques californiennes augmentent leur portefeuille d'énergies renouvelables de 1% chaque année jusqu'en 2010. Le gouverneur Schwarzenegger a adopté le décret S-14-08 en 2008, imposant un RPS de 33% d'ici 2020 en plus de l'exigence de 20% d'ici 2010. Prop 23 met en péril le RPS de 33% puisque le gouverneur Schwarzenegger a basé son décret sur l'autorité de l'AB32, et la suspension de l'AB32 pourrait retarder ou, pire, invalider, le RPS de 33%. Au cours des deux dernières années, l'existence du RPS 33% a joué un rôle essentiel dans la stimulation des investissements dans l'industrie des biocarburants en Californie, un secteur en croissance économique continue, même pendant la récession. La suspension de ce mandat incitera probablement les investisseurs et les entreprises émergentes à rechercher des États ayant des exigences plus agressives en matière de RPS.

Efficacité des véhicules et des moteurs

Plusieurs mesures relatives à l'efficacité des véhicules et des moteurs, prescrites par l'AB 32, seraient suspendues par la Prop 23. Le CARB élabore actuellement des réglementations qui imposent des exigences en matière de conception et d'entretien des véhicules dans l'espoir de réduire la consommation de carburant et de gaz à fort PRG, ainsi que les émissions de GES qui y sont associées. En outre, le CARB a proposé des réglementations visant à améliorer l'efficacité des véhicules lourds utilisés pour le transport de marchandises dans les ports californiens. Les domaines spécifiques de recherche et de développement comprennent les technologies de combustion avancées et la récupération de la chaleur résiduelle. Alors que la loi sur la qualité de l'air (Clean Air Act), un texte de loi fédéral adopté pour contrôler la pollution atmosphérique nationale, couvre certains aspects du transport de marchandises, les propositions du CARB sont plus complètes, détaillées et spécifiques à chaque État. Enfin, la loi AB 32 prévoit des mesures visant à réduire les émissions de gaz à effet de serre provenant des transports grâce à la modernisation des camions moyens et lourds. Le plan de cadrage du CARB mentionne la réduction de la traînée aérodynamique et de la résistance au roulement comme deux domaines d'amélioration possible.

Actions précoces discrètes

La suspension de l'AB 32 exigerait que les neuf "mesures discrètes d'action précoce en matière d'émissions de gaz à effet de serre" mandatées par le CARB soient suspendues indéfiniment. Ces mesures visent à réduire les émissions de GES dans des domaines spécifiquement ciblés, notamment les véhicules, les décharges et les processus industriels, et devraient permettre de réaliser 12% des réductions d'émissions globales prévues par l'AB 32 pour atteindre l'objectif de réduction de 2020.

Quatre des neuf mesures, dont celles visant les hydrocarbures perfluorés (PFC) produits par l'industrie des semi-conducteurs et l'hexafluorure de soufre (SF6) provenant d'applications non électriques et non liées aux semi-conducteurs, en se concentrant sur la réduction des émissions provenant d'activités à fort potentiel de réchauffement planétaire qui sont nettement plus dommageables, sur la base d'une tonne de gaz par rapport au CO2, aux niveaux d'émission de GES. L'une de ces mesures vise à augmenter le captage du méthane des décharges grâce à diverses technologies. Les décharges dotées d'une technologie de capture du méthane sont en mesure de recycler la chaleur produite par les activités de mise en décharge et la dégradation des déchets en chaleur et en électricité.

La mesure précoce peut-être la plus importante, à savoir l'établissement d'une norme de carburant à faible teneur en carbone visant à réduire l'intensité des GES des carburants de transport de 10% d'ici 2020, serait également suspendue. Cette mesure, exigée par l'Executive Order S-01-07, avait la plus grande capacité de réduction associée, avec des projections estimant les réductions à 16 millions de tonnes métriques de CO2e d'ici 2020. Avec Prop 23, cette mesure serait suspendue et les constructeurs automobiles seraient responsables de la réduction des émissions de leurs véhicules, sans que l'industrie pétrolière ne soit tenue d'améliorer les carburants. La suspension de cette mesure affecterait également l'industrie naissante des biocarburants, un secteur important de la croissance économique en Californie, en supprimant les exigences imposées à l'industrie du transport pour investir dans des sources de carburant alternatives à faible teneur en carbone.

Centrales de cogénération

La production combinée de chaleur et d'électricité (PCCE), également appelée cogénération, est un processus par lequel une centrale électrique produit simultanément de l'électricité et de l'énergie thermique. C'est l'une des formes les plus courantes de recyclage de l'énergie. Toute centrale électrique crée et émet de la chaleur comme sous-produit lors de la production d'électricité. Les centrales de cogénération, cependant, captent une partie de cette chaleur pour l'utiliser à des fins de chauffage, généralement comme eau chaude pour les systèmes de chauffage urbain. L'avantage d'une centrale de cogénération est qu'elle réduit ou élimine la nécessité de construire de nouvelles centrales électriques ou d'agrandir les centrales existantes, puisque certains besoins en chauffage peuvent être satisfaits en utilisant efficacement la chaleur qui serait autrement perdue.

Le ministère américain de l'énergie (DOE) a proposé que la cogénération représente 20% de la capacité de production américaine d'ici 2030, mais le projet de loi a laissé les détails de la mise en œuvre et de l'application à chaque État, ce qui signifie que de nombreuses régions des États-Unis ont peu fait en matière de promotion et d'investissement dans les centrales de cogénération. En réponse à cela, "CARB prévoit de fixer un objectif de 4 000 MW de capacité de cogénération installée d'ici 2020". Prop 23 suspendrait ces mesures, une action qui, à long terme, obligerait l'État à investir dans des centrales électriques existantes ou nouvelles qui seraient plus gaspilleuses et plus dommageables pour l'environnement que les centrales de cogénération.

Effets de la proposition 23 sur la certitude et l'élan réglementaires

Outre la suspension des mesures AB 32, Prop 23 aurait un impact sur la dynamique de la Californie, et d'une certaine manière des États-Unis, en ce qui concerne la politique en matière de changement climatique et la recherche et le développement de carburants à faible teneur en carbone. Les politiques orientant les mesures environnementales se sont multipliées au cours de la dernière décennie en Californie, et une suspension indéfinie ferait en sorte qu'une pierre qui roule recueille au moins un peu de mousse. La série de mesures prévues par l'AB 32 a également contribué de manière significative à susciter l'intérêt à travers les États-Unis, notamment en stimulant les investissements privés.

À l'heure actuelle, la Californie est en tête de la course pour devenir un leader national en matière d'énergie et de technologies propres. La suspension de l'AB 32 et de sa myriade de mesures concernant les carburants à faible teneur en carbone et d'autres mesures exigeant une R&D importante dans les technologies propres réduirait considérablement l'innovation et les investissements dans les secteurs de l'énergie et des technologies propres en Californie, deux des rares secteurs capables de maintenir une croissance positive pendant la récession nationale. Il existe de nombreuses statistiques impressionnantes indiquant le succès et la croissance récents de ces secteurs en Californie, ainsi que leur impact positif sur l'économie et l'emploi en Californie. Par exemple, depuis 2005, le nombre d'emplois "verts" en Californie a augmenté dix fois plus vite que la moyenne de l'État, et 500 000 personnes travaillent actuellement dans les technologies propres ou les emplois verts en Californie, selon un rapport récent du California Employment Development Department. En outre, en 2005, un an avant la signature de la loi AB32, les entreprises californiennes ont reçu 35% du capital-risque des États-Unis dans le domaine des technologies propres. Ce chiffre est passé à 60% au cours des cinq dernières années et représente cinq fois l'investissement de son concurrent le plus proche, le Massachusetts. Il existe actuellement plus de 12 000 entreprises de technologies propres en Californie (dont 40 sont entrées en bourse), et 1 200 brevets de technologies propres ont été enregistrés entre 2002 et 2008.

Cette croissance impressionnante serait fortement entravée par la suspension de l'AB32. En effet, la perspective même d'une suspension a déjà stoppé les investissements en Californie. James Watson, associé général de CMEA Capital, a déclaré que sa société de capital-risque "a littéralement cessé d'investir dans l'énergie technologique propre [californienne] il y a huit mois en raison de cette incertitude". Cette tendance ne ferait que se poursuivre si l'AB 32 devait être suspendue, et une déclaration publiée par la Chambre de commerce verte suggère que la Californie "risque de perdre plus de $80 milliards de produit national brut et plus d'un demi-million d'emplois d'ici 2020 si [l'État] n'applique pas cette loi comme prévu". S'il est difficile de prédire les effets précis de Prop 23, on peut affirmer sans risque de se tromper qu'un grand nombre d'emplois dans les secteurs des technologies et des énergies propres seraient menacés.

Les économistes s'accordent à dire que faire passer le taux de chômage en dessous de 5,5% pourrait prendre un certain nombre d'années, surtout dans le climat économique actuel, et que le temps nécessaire pour y parvenir est assez difficile à prévoir. Les quatre années d'investissement et d'action déjà en cours dans le cadre de l'AB 32 se tairaient assez rapidement pendant l'inévitable période d'incertitude et, ce qui est peut-être plus important, une confusion juridique et réglementaire serait créée sans la direction d'un plan centralisateur. Sans le plan de cadrage du CARB pour orienter les actions, les organisations et les secteurs devraient développer des approches indépendantes pour s'attaquer à toute réglementation applicable, et l'expertise, le temps et les maux de tête nécessaires pour faire le tri entraîneraient des coûts plus élevés pour certains.

Une autre zone d'incertitude liée à Prop 23 est que la proposition n'indique pas réellement une date limite de remplacement pour l'objectif de réduction mandaté par AB 32, il est donc supposé qu'elle resterait en 2020. Dans ces conditions, que se passe-t-il si le taux de chômage atteint un niveau inférieur à 5,5% en 2018, par exemple ? Les règlements et objectifs applicables seraient-ils toujours en vigueur ? Il existe une clause dans l'AB 32 qui stipule que le gouverneur peut, en période économiquement défavorable, retarder l'objectif d'un an. Mais quelles conditions permettraient d'accorder ce délai ? Et un an serait-il suffisant ? Certainement pas pour certaines entreprises, qui n'ont peut-être pas prévu la "non-suspension" et ne disposent pas du capital nécessaire pour investir dans les technologies, la recherche ou les infrastructures requises pour satisfaire aux exigences, un problème qui serait particulièrement grave pour les secteurs à fortes émissions et à infrastructures lourdes comme l'industrie de l'électricité. La nécessité d'obtenir des fonds considérables pour réaliser les réductions et les investissements obligatoires dans un délai aussi court pourrait se traduire par des hausses soudaines et inattendues des coûts énergétiques. Ce sentiment d'incertitude aurait des répercussions sur toute une série d'acteurs, notamment les entreprises, les investisseurs et les gouvernements des États et des collectivités locales.

La suspension de l'AB 32 pourrait également avoir un impact sur quelques autres domaines. Le plan de cadrage du CARB contient certaines orientations relatives aux programmes éducatifs qui facilitent la transition vers une économie à faible émission de carbone en sensibilisant le public. Enfin, comme nous l'avons mentionné précédemment, la suspension de l'AB 32 entraînerait également une perte d'élan pour certaines initiatives régionales, telles que le programme de plafonnement et d'échange de la WCI.

En résumé

Donc les amis, pour résumer : La Californie serait encore en mesure de progresser sur certaines mesures et initiatives d'État axées sur l'environnement si l'AB 32 était suspendu demain. Toutefois, je pense que la suppression de l'AB 32 en tant que centre de coordination globale de ces efforts réduirait en fin de compte l'efficacité des mesures restantes tout en augmentant très probablement les coûts à long terme pour l'État. À l'heure actuelle, la Californie est la force motrice la plus influente en matière de changement climatique aux États-Unis. Certains Californiens estimeront sans doute - et à juste titre - que le coût du leadership ne doit pas être supporté par leur État, mais la Californie dispose déjà d'un nombre impressionnant de mesures, de mandats et de ressources humaines pour continuer à faire exactement cela : être le leader.


 

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